證券時報網(wǎng)
郭潔
2024-12-22 21:35
張銳（中國市場學(xué)會理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）
中國人民銀行行長潘功勝日前參加國際貨幣基金組織（IMF）在美國華盛頓特區(qū)召開的第49屆國際貨幣與金融委員會（IMFC）會議時表示，IMF的份額占比調(diào)整對于基金組織治理、代表性和合法性都至關(guān)重要，各方應(yīng)合作推動基金組織份額改革，盡快就新的份額公式達(dá)成共識，為實現(xiàn)份額占比調(diào)整奠定基礎(chǔ)。據(jù)悉，連同博鰲亞洲論壇2024年年會上的發(fā)言，潘行長已是不到1個月的時間兩次重申上述觀點(diǎn)。
第二次世界大戰(zhàn)后，美國牽頭創(chuàng)建了布雷頓森林體系，其中IMF和世界銀行就是該體系的兩大國際金融支柱。雖然在上世紀(jì)70年代布雷頓森林體系解體，但I(xiàn)MF卻保存了下來。按照《國際貨幣基金組織協(xié)定》，IMF的職責(zé)是監(jiān)察貨幣匯率和各國貿(mào)易情況，當(dāng)成員國陷入國際收支不平衡時，便通過提供中短期貸款滿足成員國的融資需求，改善國際收支失衡問題，同時IMF可以向成員國提供技術(shù)援助，幫助各國加強(qiáng)政策設(shè)計和提高政策運(yùn)籌能力。為此，IMF創(chuàng)建了特別提款權(quán)（SDR）制度，SDR根據(jù)會員國認(rèn)繳的份額組成資金池，成員國在遭遇貿(mào)易赤字時，可以將自己賬戶中的SDR部分或全部兌換成可自由使用的外匯，也可以將賬戶下的SDR轉(zhuǎn)入一般資源賬戶，以用來償債或支付貿(mào)易付款與特定貸款等，還可與黃金、自由兌換貨幣一樣充當(dāng)國際儲備。
作為全球性與多邊性的國際金融機(jī)構(gòu)，IMF截至目前已有成員國190個，每個成員國都在該組織中有一個配額或者份額，份額以百分比計算，決定著成員國對IMF的貢獻(xiàn)，同時反映出其在IMF中的投票權(quán)重以及獲得緊急融資規(guī)模的大小，因此，IMF在性質(zhì)上就是一個以份額為基礎(chǔ)的國際金融機(jī)構(gòu)。在份額繳納方式上，IMF要求會員國25%以黃金或可兌換成黃金的貨幣繳納，其余則以本國貨幣繳納，最終匯總后以SDR來計值，其中成員國的GDP在SDR占50%的權(quán)重，開放度占30%的權(quán)重，經(jīng)濟(jì)波動性占15%的權(quán)重，國際儲備占5%的權(quán)重。作為占比最大的指標(biāo)，GDP的60%是按市價計算，40%則基于購買力平價計算。
全面地分析，雖然IMF的資金池中有一部分來自市場發(fā)債融資，同時近年來IMF也開發(fā)出一些新的融資工具，如半永久性的新借款安排和臨時性的雙邊借款安排等，但不是融資額度有限，就是穩(wěn)定性較差，同時所融資金也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場需求，這樣，成員國的出資份額繼續(xù)保持IMF主要資金來源的地位。當(dāng)然，由于份額配比調(diào)整的滯后性等多種因素的影響，IMF基于份額的可貸資金占比近年來不斷下降，目前已降至總可貸資金的40%左右。顯然，及時的份額調(diào)整直接關(guān)乎著IMF資金池是否充實無憂，也左右著IMF的危機(jī)救助以及維護(hù)全球金融穩(wěn)定的實力與能力。
對于成員國而言，在IMF票權(quán)份額的分配由“基本票+份額票”組成，其中每個成員國可獲250張基本票，份額票則對應(yīng)著上述的SDR各項權(quán)重指標(biāo)，而在投票機(jī)制上，采取“基本票+份額票”的表決權(quán)機(jī)制，其中最重大事務(wù)須85％有效多數(shù)通過，重大事務(wù)要求70%有效多數(shù)通過。按照規(guī)定，IMF至少每五年進(jìn)行一次配額審查，并根據(jù)全球經(jīng)濟(jì)格局變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。這種制度安排的初始目的在于，倒逼成員國加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)的開放程度，維護(hù)貨幣價值的穩(wěn)定，進(jìn)而形成支撐全球經(jīng)濟(jì)與金融穩(wěn)定的強(qiáng)大合力。但回過頭去看，由于IMF中原始優(yōu)勢力量的影響，成員國份額的調(diào)整其實并沒有按照約定時間進(jìn)行，圍繞著份額調(diào)整的國際呼聲也連綿不斷，國際貨幣基金組織的有效性與合法性也反復(fù)遭到質(zhì)疑與詬病，正是如此，在由份額與治理改革、監(jiān)督改革、融資能力與融資方式改革以及特別提款權(quán)改革等IMF“一攬子”改革構(gòu)成中，份額與治理改革被稱為“IMF懸崖”。
資料顯示，截至目前IMF僅在2006年與2010年進(jìn)行了兩輪份額變革，前一次改革中IMF在增資擴(kuò)股的同時擴(kuò)張了基本票權(quán)，且發(fā)達(dá)國家向新興市場國家轉(zhuǎn)移了4.9%的投票權(quán)，使得后者票權(quán)比重升至39.5%；相比第一次調(diào)整，第二次的變革力度要大一些。此次改革后，有約6%的份額向新興市場和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移，特別是中國份額占比從3.996%升至6.394%，排名從第六位躍居第三位，僅次于美國和日本，同時，巴西、俄羅斯、印度都上升到前十位。但值得注意的是，2010年的份額結(jié)構(gòu)調(diào)整是在兩個欠發(fā)達(dá)的歐洲國家向新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移份額實現(xiàn)的，美國的投票權(quán)依然穩(wěn)定在16.8%，也就是說繼續(xù)保持著超過15%的重大決策否決權(quán)。
作為每5年進(jìn)行一次份額總檢查的既定動作，去年年底IMF理事會以92.86%的贊成票批準(zhǔn)了增加份額的決議，根據(jù)決議，成員國將以50%等比例提高各自繳納的份額，并在2024年年底之前完成，由此，IMF的總份額資源將達(dá)約9600億美元，相當(dāng)于提高至7157億SDR。的確，除了自身的“糧倉”有所充盈外，過去兩年中以美聯(lián)儲為首的發(fā)達(dá)國家中央銀行采取了強(qiáng)力度的貨幣緊縮政策，帶動了全球利率的上升，隨之而來的全球融資條件緊縮，又提高了融資成本，加劇了國際金融市場動蕩，全球高通脹和高債務(wù)風(fēng)險不斷演化，給發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體和低收入國家的金融穩(wěn)定性帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這一背景下，IMF增資有助于滿足成員國的融資需求，提升對全球經(jīng)濟(jì)及脆弱國家經(jīng)濟(jì)增長的支持能力。但值得強(qiáng)調(diào)的是，本次份額的變化只是表現(xiàn)為成員國的無差別增資，尚未涉及份額重新分配和份額公式調(diào)整等議題，而這些敏感問題的解決，國際輿論寄希望于下一輪份額的總檢查。
事實上，距離2010年的份額調(diào)整，時間上已經(jīng)過去了14年之久，其間全球經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了巨大變化，不同經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)力量格局也遠(yuǎn)非以前，按照現(xiàn)有IMF份額公式，目前IMF成員國的代表性存在被高估或低估的情況，其中，代表性被低估的成員國占成員國總數(shù)的41%，主要是新興市場和發(fā)展中國家，具體說來至少25個成員國存在經(jīng)濟(jì)實力和在IMF中的話語權(quán)和代表性嚴(yán)重不匹配的矛盾。另一方面，雖然IMF幾輪增資后發(fā)展中國家的基本票權(quán)總體上得到擴(kuò)張，但隨著增資擴(kuò)股的實施，基本票權(quán)的占比卻從最初的11.3%降到目前的5.5%，如此低微占比使表面上代表公平分配的基本票權(quán)在決策時幾乎毫無意義；而最為重要的是，論整體票權(quán)，發(fā)達(dá)國家在IMF中占比依然要比新興市場國家高出15.4個百分點(diǎn)，其中美國所擁有的投票權(quán)比重依然確保了它對最重大事務(wù)的“一票否決”權(quán)，同時美歐加起來的票權(quán)比重超過了30%，同樣對重大事務(wù)可行使“一票否決”權(quán)。
尤其不得不面對的是，在IMF的治理結(jié)構(gòu)中，作為最高決策機(jī)構(gòu)理事會的掌控人，長期由美國公民或歐洲國家公民出任，而在少數(shù)發(fā)達(dá)國家擁有“一票否決”權(quán)的前提下，想要徹底顛覆美歐公民把持IMF頭把交椅的傳統(tǒng)制度幾乎沒有任何可能，屁股決定腦袋，IMF份額的調(diào)整要讓部分發(fā)達(dá)國家割肉放血，僅在IMF決策層面就很難啟動；另外，按照美國財政部助理部長埃德溫·杜魯門計算，即便是最應(yīng)該提高份額的25個國家份額增幅只滿足一半的目標(biāo)，美國在IMF中的投票權(quán)占比將降至15%這個臨界線附近，對此，美國絕對會行使“一票否決”權(quán)，表面上看起來十分美好的改革也必然泡湯。
顯然，IMF的份額變革不可能快速到位，而只能采取結(jié)構(gòu)化的漸進(jìn)方式。首先，作為影響份額票權(quán)的重要變量，GDP的測量可以由混合計算改為單獨(dú)由購買力平價計算，發(fā)展中國家因此可以增加票權(quán)比重的5%左右，在此基礎(chǔ)上可以對其他變量得分展開增減調(diào)整，如降低開放度、國際儲備的得分，新增成員國的收支失衡程度和人口因素，進(jìn)一步適度增大新興市場國家的份額票比例，且上述結(jié)構(gòu)性變化也并沒有破壞發(fā)達(dá)國家的底線從而具有可行性。同樣的溫和改革方式也可運(yùn)用在對IMF投票表決機(jī)制的簡化層面，基本思路是，除了最重要事務(wù)需要全體一致通過外，其他重要事項統(tǒng)一采用70%有效多數(shù)通過，取消85%有效多數(shù)通過的表決方式，這看起來取消了“一票否決”權(quán)，但美國若持異議照樣可以聯(lián)合G7成員國行使30%以上的否決權(quán)；此外，所有要求70%多數(shù)票的決議都應(yīng)采取雙重投票制，即既需要投票權(quán)超過總投票權(quán)的70%，同時投贊成票的國家數(shù)量要超過全體與會成員數(shù)量的60%，以真正實現(xiàn)成員國的主權(quán)平等。如此推動方式不僅讓不同國家均有條件地獲得否決權(quán)，更容易讓不同的利益集團(tuán)在變革面前達(dá)成妥協(xié)并相向而行。
本報專欄文章僅代表作者個人觀點(diǎn)。
